关于金寨县在深化农村改革中维护农村妇女土地权益的几点思考
金寨县于2014年、2015年先后被批准为农村土地承包经营权确权改革试点县、农村宅基地制度改革试点县，2016年，我县油坊店乡面冲村被列为全省80个农村集体资产股份合作制改革试点村，为我县建立现代农村产权制度，突破城乡二元结构，加快推进新型城市化提供了强大的动力，也为推进农村妇女土地权益维护和妇女参与基层社会管理提供了难得的机遇。如何在土地改革工作中全面落实男女平等基本国策，在相关改革举措中注重从政策源头保障妇女土地权益成为妇联工作的重要命题。
一、基本县情
金寨地处安徽西部，大别山腹地，鄂豫皖三省结合部，是中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地，总面积3814平方公里，辖23个乡镇、1个现代产业园区，225个行政村，总人口68万，其中妇女31万人，是全省国土面积最大、山库区人口最多的县。金寨是红色奉献的土地。境内先后爆发了立夏节起义和六霍起义，组建了11支主力红军队伍，是红四方面军的主要发源地、鄂豫皖革命根据地的核心区、安徽省抗战指挥中心和刘邓大军挺进大别山前线指挥部。革命战争年代，10万金寨儿女为国捐躯，走出了洪学智、皮定钧等59位开国将军，被誉为“红军的摇篮、将军的故乡”。新中国建设时期，为响应毛主席“一定要把淮河修好”的伟大号召，修建了治淮骨干工程——梅山、响洪甸两大水库，总蓄水量50亿立方米，淹没了10万亩良田、14万亩经济林和3大经济重镇，搬迁移民10万人。金寨是各级关注的土地。党和国家领导人十分关怀、关注老区。2003年以来，习近平、吴邦国、温家宝、曾庆红、王兆国、刘延东、李建国、汪洋、赵乐际等领导同志先后来县视察，1990年，李克强同志到金寨考察并选址建设全国第一所希望小学，中央部委和省市都对金寨发展给予大力支持。金寨是区位优越的土地。合武高速公路、沪汉蓉快速铁路贯穿全境，宁西铁路、312国道擦县而过，东融合肥经济圈和长三角，南依皖江城市带承接产业转移示范区，西靠武汉城市圈、直通“一带一路”，北连叶集区、实现一体化发展。金寨是资源富集的土地。“红、绿、蓝”三色旅游资源丰富，有5A景区1个、4A景区6个、3A景区5个，被评为“国家全域旅游示范区”；全县拥有林地440万亩，森林覆盖率75%；茶园17万亩、栗园50万亩、毛竹26万亩、油茶18万亩、山核桃8万亩、中药材10万亩，是六安瓜片的原产地和国家出口食品农产品质量安全示范区，素有板栗之乡、名茶产地、西山药库等美誉；境内蕴藏各类矿藏20多种，其中钼矿储量位居世界第二、亚洲第一。金寨是发展滞后的土地。金寨是国家级首批重点贫困县，2011年被确定为大别山片区扶贫攻坚重点县，当时贫困人口19.3万人，贫困发生率为33.3%，截止2016年底，全县仍有贫困人口6.64万人，贫困发生率降至11.2%。金寨是充满希望的土地。享有中部崛起、皖江城市带、合肥经济圈、加快皖北发展、促进革命老区发展、加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设等系列政策支持；拥有山清水秀、空气清新的优质生态环境；具有新型工业化、城镇化发展的巨大潜力。2012年6月19日,吴邦国同志亲临金寨视察，为金寨量身定做了“5+1”帮扶项目，并确定全国人大机关对口帮扶金寨，省委省政府作出“抓金寨促全省”脱贫攻坚战略部署，特别是2016年4月24日至25日，习近平总书记亲临金寨老区视察指导，发表了重要讲话，做出了重要指示，为金寨老区发展指明了前进方向，金寨迈入了历史上最好的发展时期。
二、主要做法
为加快农村土地承包经营权产权流转，金寨县相继出台了《金寨县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（办[2014]27号）、《关于农村宅基地制度改革试点工作的实施意见》（金[2015]80号）、《金寨县推进农村产权流转交易市场建设实施意见（试行）》等一系列配套文件，稳步推动农村产权制度改革。县委、县政府始终重视妇女儿童权益保护工作，在各项改革中注重贯彻落实男女平等这一基本国策，切实保护妇女合法权益，在承包地和宅基地确权发证、农村集体资产股份权能改革中，均以“户”为单位，不论男女，均平等享受各项政策。各部门在农村产权制度改革中都十分重视从政策源头切实维护妇女土地权益，全县未出现一例妇女集体上访或越级上访事件。
（一）农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作
我县自2014年3月启动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，历时三年，全面完成外业测绘、公示纠错、群众签字确认、档案整理归档、制证发证及省市验收核查工作。全县应确权农户129820户，实际确权128698户，确权后总面积476587。72’亩，农户承包地确权444439块,确权率达99.13%。实际确权登记颁证128698户，确权登记颁证农户发证率100%，建立县、乡、村三级档案165003卷。已全面完成农村土地承包经营权确权颁证试点数据库和数字化建设，顺利通过省、市级验收。此项改革中狠抓“四个注重”加强对妇女权益保护：
1、注重源头维权保障。为切实保障妇女土地权益，县委印发出台《农村土地承包经营权确权登记颁政实施方案》，严格遵循《中华人民共和国农村土地承包法》和安徽省实施办法规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。 明确规定“切实维护妇女的土地承包权益”。各村开展确权登记颁证中均执行了“嫁入女”一律登记在证政策。同时，将同级妇联纳入本级农村土地承包经营权确权登记领导组成员之一，县、乡（镇）、村三级妇联组织参加领导小组会议，了解掌握改革进展动态情况，全程参与农村土地承包经营权确权登记颁证工作，及时交流沟通，将性别平等意识纳入改革决策，从源头上保障了改革工作中重视妇女权益维护。县委、县政府高度重视，县委书记亲自调研，指示土地问题相对集中的产业园区先行制定相关政策办法，保护妇女土地权益。
2、注重完善工作机制。围绕充分发挥各级妇联参与、组织、监督和维权作用，实行“县主导、乡（镇）负责、村为主”工作机制，县级统筹部署、加强监督，确保改革严格按照政策落实到位，乡级负责组织实施，农委、国土等部门加大业务指导、妇联强化妇女宣传引导和土地权益监督维权。县乡村妇联组织注重发挥妇女土地维权主体作用，始终参与土地确权改革的始终。在妇联组织引导下，各村妇女议事组织纷纷参与到村民事务监督小组，组织妇女参加村民大会或代表会议，充分保护妇女在农村土地等各项改革的知情权和参与权。特别是注重后期妇女的跟踪维权服务。如梅山镇龙湾村粉坊组徐华芳，她与丈夫2014年离婚，2014年底启动土地确权工作，当时夫家没有把她与女儿的名字登记上，她找到龙湾村妇代会，要求分得自己和女儿的一份土地。得知这一情况后，龙湾村妇代会积极主动开展工作，经过宣传教育和协调，成功的维护了母女俩的土地权益。还有龙湾村圹湾组的刘健，她嫁到河北省，在男方没有分得土地。我县在进行土地确权时，她就向村里提出要求娘家土地确权时分得自己应有的一份土地。但她的嫂子受传统观念影响，认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，不同意分给她。村妇代会主任来到刘健娘家做她嫂子思想工作，宣传国家政策，最终嫂子的思想做通了，刘健得到了她自己的一份土地承包经营权。
3、注重加强宣传组织。大力宣传妇女是农村集体成员的主体地位，动员妇女积极参与农村土地改革，确保妇女知情权。村级通过广播、公开栏、妇女议事会、宣传单、各类村民政策培训等形式，扩大农村土地改革政策的群众知晓率。确权登记颁证中重大事项通过包括妇女成员在内的集体经济成员民主讨论决定。各村成立了由村民代表大会推荐的村级事务监督工作组（包括村妇代会主任、妇女组长、女党员）以及指界小组（有一名女性成员），坚持民主协商，以村民小组协商为主，本集体经济组织成员代表会议依照法定程序讨论决定，及时公开公示，充分尊重农村妇女意愿。
4、注重妇女权益确认。土地承包经营权是农民使用土地的基本权利，依法落实土地承包经营权关系到农业、农村经济发展和农村社会稳定。我县在试点过程中，坚持现有承包关系稳定，对二轮农村土地权证按照实际情况进行变更，同时切实保障妇女权益，完善了将妻子作为共有人在土地承包经营权证、农村股份合作经济组织股权证中予以重新登记，不得漏掉错登，确保每名妇女都登有其名、名下有权，同时明确规定夫妻双方享有同等的权利义务。并严格落实妇女土地保护政策，坚持“保障妇女两头不落空”原则。如：产业园区制定对嫁出女性权益保护政策。嫁出的人员：原为集体经济组织成员，嫁入到县以上城市因户口迁移政策原因本人户口仍在原居住地，经原居住地村民小组会议确认仍在原居住地固定生产生活的，或经原居住地村民小组会议确认现家庭生活水平在本县城乡居民最低生活保障标准以下的，给予认定该村民组土地补偿费分配成员资格。离婚的人员：①原为集体经济组织成员的嫁出女户口始终未迁出，离婚未再婚，并且经原居住地村民小组会议确认该女回原居住地固定生产生活的，给予认定该村民组土地补偿费分配成员资格。②原为集体经济组织成员的嫁入女、招婿入赘男（不符合本地民俗的招婿入赘人员不在此列）离婚后，未再婚、户口未迁出，并经所在村民小组会议确认在本村民组固定生产生活的，给予认定该村民组土地补偿费分配成员资格。油坊店乡落实“保障妇女两头不落空”原则，采取函询办法，了解嫁出女是否取得新经济组织成员资格，以保障妇女农村土地改革权益。
（二）农村宅基地制度改革试点工作
2015年初，中央批准金寨县为农村宅基地制度改革试点县。试点工作启动以来，在国土资源部和省委、省政府的坚强领导下，我县始终坚守改革底线，大胆创新，着力构建“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的农村宅基地制度，探索农村宅基地制度改革与精准脱贫协调发展的新路子，形成了一系列制度性成果，较好地完成了阶段性改革目标任务，得到广大群众的支持和拥护。截至目前，全县自愿申请有偿退出宅基地14476户，已实施搬迁9426户、35192人，其中：在册贫困户5267户、19036人，水库移民户3693户、14724人（含双搬户1487户、5754人），一般户1953户、7186人。全县已腾退复垦宅基地2.3万亩，扣除规划村庄建设自用地5000亩，新增耕地1.8万亩。在此项改革中我县做到“三个着力”保障妇女权益。
一是着力认定集体经济组织成员资格。县宅改领导组专门出台《金寨县农村集体经济组织成员资格认定意见》（金宅改组【2016】11号），讨论制定《村集体经济组织成员资格认定办法》，明确了集体经济成员资格的取得方式及确认条件。各村召开村民代表会或村民大会，对集体经济组织成员资格进行认定，就认定的成员名单进行公示。办法中规定了“因婚姻或收养关系迁入取得”，其他集体经济组织的成员，因嫁入、入赘、收养而迁入新的集体经济组织后，取得该集体经济组织成员资格。迁入人应当登记入户，如果虽未登记入户，但已丧失原集体经济组织成员资格，并已成为新的家庭成员，可以认定为取得新的集体经济组织成员资格。在金寨县农村宅基地制度改革有关政策解答中，明确规定一户两个女儿均出嫁，父母死亡之后，房屋继承问题按继承法规定处理。合法继承后若符合有偿退出仍可保障。
二是着力保障妇女平等享有宅基地改革政策。妇女平等享受宅基地改革的各项叠加政策，如对到县城或集镇购买商品房的妇女，平等享受按800元/平方米、200元/平方米给予“房票”补贴；平等享受我县制定“50+3”有偿使用费阶梯累进收费办法，对新建住房低于规定宅基地面积标准的，给予100元/平方米奖励；对符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，按2万元/户给予奖励。属于移民户的，实行“宅改+移民搬迁”，除享受宅改政策外，同时给予1.5万元/人的购房、建房补助；属于贫困户的，实行“宅改+扶贫搬迁”，除享受宅改政策外，同时给予2万元/人的购房、建房补助；属于地灾隐患户的，实行“宅改+地灾搬迁”，除享受宅改政策外，同时给予3万元/户的购房、建房补助。
三是着力在农房所有权登记中探索推进维权。根据中华人民共和国建设部令第168号《房屋登记办法》中明确规定：共有房屋，应当由共有人共同申请登记，房屋所有权证上注明“共有”字样。我县2016年8月被确定为全国农村不动产确权登记示范县、省农村综合发证试点，目前，全县宅基地和房屋权调外业工作全部完成，正在进行内业整理工作。为保障妇女权益，我县农房所有权初始登记将参照国有土地房屋权属登记实行实名制，在接下来的具体操作过程中，乡镇不动产所将要求夫妻双方到场进行问询，按夫妻双方意愿确定不动产证姓名及共有人，以明确农村妇女房屋所有权。这一举措避免了原农村宅基地证上只登记户主的姓名，没有登记的夫妻另一方作为房屋的隐性共有人所带来的弊端，比如，户主发生离异及再婚的，难以确定该房屋是在哪段婚姻存续期间登记的，甚至有的单方通过造假等手段对夫妻共有的房屋进行处置等，妇女的权益得不到充分保护。
（三）农村集体资产股份权能改革试点工作
2016年，我县油坊店乡面冲村被列为全省集体资产股份制改革试点村，目前改革试点工作已全面完成。面冲村有14个居民组，605户，2491人。全村山场面积1.8万亩，耕地面积684亩，水域面积0.7万亩，茶园面积3860亩，毛竹2500亩。在试点工作中，主要做了以下几项工作：
一是成立组织机构，制订实施方案。成立了面冲村集体经济股份制改革试点工作领导组，制订了实施方案，并召开村民代表大会讨论通过，实施方案中明确了改革的目标任务、基本原则、工作步骤和时间安排等。
二是开展清产核资，摸清资产家底。对村集体所有的102KW集体光伏发电站、六安瓜片生产厂、茶叶鲜叶交易市场及基础附属设施工程，茶谷步道、栈道、亲水步道、停车场、吊桥、凉亭及清洁安全饮用自来水塔等经营性集体资产进行评估价值1280万元；对农民文化乐园、为民服务室、村小学、村幼儿园、村卫生室、农民休闲文化广场等固定性资产进行评估作价400万元。并对所有的资产都已登记造册、审核公示。
三是界定成员身份，编制人员名册。按照《金寨县农村集体经济组织成员资格认定意见》的规定，本着“依据法律、尊重历史、实事求是、公平合理”的原则，对该村的集体经济组织成员的身份进行了界定，对户口应迁未迁的外嫁女及嫁入的妇女没有登记入户、且已经成为新的家庭成员的，可以认定为集体经济组织成员。最终确认全村股民人数2484人，女同志1145人，经村民代表会议审议通过并进行了公示。
四是量化资产股份，发放股权证书。对村集体所有资产进行股份量化，对拥有股权的股东发放股权证，明确集体经济组织成员对集体资产的权利，目前股权证以户为单位已全部发放到成员手中。
三、存在的主要问题
我县在改革试点工作中，从改革出台相关政策的源头有力地推进了农村妇女土地权益维护，但是也存在和主流不和谐的个别案例，由于受传统思想观念影响、利益驱动、依法维权有效途径不够等原因，不可否认在农村基层仍然存在农嫁女、离异妇女等土地权益受到侵害的个案，主要表现在以下几个方面。
1、土地承包权难以在离婚当中得到分割。无论是协议离婚还是诉讼离婚，在离婚时的土地承包权难以分割。虽然我县在改革试点中使妇女的土地权益在土地权证、股权证中给予确认，《土地法》、《妇女权益保障法》规定妇女不因结婚、离婚、丧偶土地权益不得遭受侵害，但在现实中离婚时一般都是妇女离开原住地，而且土地承包权是以户为单位登记，难以分割，造成离婚女事实上失去土地。
2、村民自治在实际操作中存在一定偏差，受“男尊女卑”思想影响，仍有个别村村规民约侵害妇女土地权益。村民自治作为我国农村治理的重要形式，是一项空前的农村民主政治实验，在启发民智、聚集民力、凝聚民心、表达民意等方面发挥了重要的作用。但在实践中，村民自治也存在许多认识偏差问题，比如农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，而忽略了“依法”的限制，以少数服从多数的名义侵害村民个人的基本权利，产生了一种“多数的暴政”的现象。在农村土地改革中，《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策，县乡明确保护妇女合法土地权益，但是几千年遗留下来的“男尊女卑”、“男娶女嫁”等传统思想观念根深蒂固，有少数村组，特别是拆迁和征收土地较多的地方，利用村规民约、村民表决等方式剥夺外嫁女、离婚妇女回归娘家后土地权益的事件仍有发生，不同程度地侵害妇女土地权益。
3、依法解决该类问题在实际操作中有一定难度。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；找镇政府或街道，《村民委员会组织法》第四条的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样，村民大会在处理妇女土地权益分配上的侵权现象，由于属于村民自治范围，乡镇对此类妇女土地权益纠纷问题存在不想或不敢严肃处理。找到妇联组织，妇联缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，也只能做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，但解决起来难度很大，收效甚微。司法保障的效果不力。2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。这条解释明显熄灭了妇女维护自身合法权益的最后一线希望。
4、各地沟通协调机制未建立，农村妇女土地权益保障可能“两头空”。调研中发现，个别村规民约议定外嫁女二年以上的，不再认定为原集体经济组织成员。若在新的集体经济组织中不能及时认定，其权益会受到损伤。我县境内能够有效执行“外嫁女不在婆家在娘家”统一的农村妇女土地保护政策，但是，全国改革政策若不能协调统一，跨县婚嫁女集体成员资格确认情况无法及时了解、共享、协调，就可能存在两头空现象。
四、建议与对策
在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护。现提出以下几点建议
1、依法加强村民自治的监督和引导。必须坚持村民自治的权力边界，将自治权纳入法治的轨道。村民自治必须在宪法和法律的框架内行事，自治权不得与宪法法律相抵触，不得侵犯村民的基本权利和个人自由。对村民自治进行全面规范和提升，出台相政策规定，规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序，完善对村规民约的审查和监督，确保村民在法律许可的范围内行使自治权。
2、通过具体化的规定来保障妇女土地权益。在为落实《农村土地承包法》中“夫妻在家庭承包经营中享有的权益平等”原则。建议在制定相关政策规定或指导执行具体村规明约中增设关于妇女出嫁时承包户分割承包地的规定：“承包期内，妇女结婚的，有权请求以实物分割的方式强制分割原家庭共同承包的土地，并取得其应得份额。或承包期内，妇女结婚的（人与户口迁出），若放弃原集体经济组织资格和相关权益，新集体经济组织必须予以确认保障，男到女家、女到男家均可并同等享受本村村民待遇。妇女结婚后在新居住地取得承包地的，不得就原家庭共同承包的土地主张权利。”也可增加有关离婚的一些规定，比如“妇女离婚的，已取得的土地承包经营权在承包期内依法受到保护，可以作为家庭财产处理”。比如，“妇女结婚后，应该采取适当方式确保妇女享有其合法的土地权益，在未解决好以前，其娘家所在村应该保留其承包地，不得强行收回”。这样具体和可操作的条文，能使妇女权益保护更加有效化。可以增强《农村土地承包法》的可操作性，确保农村妇女合法土地权益。
3、提高妇女参政议政比例。建议地方政府在支持重视女性参政议政方面出台有关具体规定，进一步明确在各级民主协商组织、政府组织、村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有的一定比例，有效保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权和决策权，巩固妇女参政议政基础。
4、强化妇女土地权益行政司法保障力度。在贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》等有关法律、政策上，政府是最关键、最主要的力量，应充分发挥作用。建立一套政府主导、社会相关部门积极参与的工作机制。因此，必须倡导政府在维护妇女土地权益工作中发挥主导作用，形成一个多机构合作的工作局面。农村土地承包仲裁机构应发挥主导作用。各级人民法院应善于从法律基本原则精神，加强对农村妇女土地权益纠纷和案件的调查研究，能动执法，积极化解矛盾，保护农村妇女的土地承包权、集体经济利益分配权和其他财产权利，构筑妇女维权的最后一道防线。
5、加强妇女组织建设，创新妇女组织维权方式。建议国务院及地方各级政府将作为议事协调机构的妇女儿童工作委员会改为各级政府的直属机构，其办公室不应设在各级妇联，而应当作为政府的工作部门单独设立。要充分发挥政府部门序列中的妇女儿童工作机构在促进男女平等、维护妇女各项基本权利、实现妇女自由而全面发展上发挥主导作用。
金寨县妇女联合会
2017年11月7日
（责任编辑：金寨县妇联 ）
